생활임금제도 도입의 필요성과 한국의 적용가능성

2012. 08. 30

정책토론회

생활임금제도 도입의 필요성과 한국의 적용가능성

일시 | 2012년 8월 30일(목) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여연대 노동사회위원회

프로그램

14:00	사회	임상훈 한양대학교 교수, 참여연대 노동사회위원회 위원장

14:10	발제1	생활임금(living wage)캠페인의 효과와 과제

권순원 숙명여자대학교 교수, 참여연대 노동사회위원회 부위원장

14:40	지정토론	김유선 한국노동사회연구소장

김재진 서울특별시 일자리정책과 일자리정책팀장

김태현 민주노총 정책연구원장

이주희 이화여자대학교 사회학과 교수

현광훈 공공운수노조/연맹 미조직비정규실장

황선자 한국노총 고용정책국장

15:45	종합토론

17:10	폐회

목차

발제1  생활임금(Living Wage)캠페인의 효과와 과제  / 권순원	4

토론1  생활임금과 쟁점 / 김유선	24

토론2  생활임금제도 도입 관련 논의와 주요쟁점사항 / 김재진	28

토론3  생활임금 목적과 해결과제/ 이주희	37

토론4  생활임금 캠페인의 효과와 과제 / 현광훈	39

토론5  생활임금운동의 필요성과 과제 / 황선자	43

	발제 1
	생활임금(Living Wage)캠페인의 효과와 과제
	권순원 / 숙명여자대학교 경영학과 교수, 참여연대 노동사회위원회 부위원장

Ⅰ. 개요

○ 미국 노동계급의 생활임금(living wage)에 대한 관심이 시작된 것이 19세기 말. 개념의 기본적 프레임은 그때나 지금이나 큰 변화가 없는 것으로 보임.

○ 생활임금은 “가족임금(a family wage)”, 즉 생산현장의 남성노동자들이 가내의 부인과 자녀를 부양하는데 필수적으로 소요되는 임금액으로 정의되었음.

○ 이것이 공식적인 법률로 정의되었던 것은 아니었으며, 일종의 관습적 또는 문화적 규칙이나 관행으로 이해 됨.

○ 그러나 아이러니한 사실은 당시 생활임금 캠페인의 일선에 나섰던 계층이 가족을 구성하고 있지 않은 독신 여성 노동자들이었으며, 이들에 의해 주도된 ‘생활임금’ 캠페인은 ‘최저임금’의 제도적 보장을 요구하는 운동적 내용을 담지하고 있었음.

○ 요컨대, ‘생활임금’ 캠페인은 ‘최저임금’의 제도적 보장을 위한 운동의 시발점이라는 역사적 의미를 갖게 됨. (우리나라의 ‘최저임금제도’ 개선을 위한 전략으로 활용할 수 있음)

Ⅱ. 생활임금 캠페인

1. 볼티모어 케이스

○ 대상 : 주/시/카운티(county) 등의 정부(government)와 상업상의 거래관계(business contracts)를 유지하고 있는 사업체들.

○ 방법 : 해당 사업체들이 자사 노동자들에게 연방 최저임금(minimum wage)보다 약 50%높은 시간당 최저 7.70달러의 임금(부양자녀를 갖는 풀타임 임금소득자 가구의 연방 빈곤선 임금수준)을 지급해야 한다고 명시함.

○ 제도 : 메릴랜드(Maryland)주 볼티모어(Baltimore)시 시장 쿠르트 쉬모케(Kurt Schmoke)가 1994년 12월 전국 최초 ‘생활임금 조례 (living wage ordinance)’에 서명.

○ 이후 생활임금운동(Living Wage Movement)은 다양한 분야에 걸쳐 여러가지 방식으로 확산.

○ 생활임금 캠페인은 초기 지방 및 지역의 경제적 환경 및 조건을 근로계층(working people)의 관점에서 재활성화(revitalize)시키기 위한 수단으로 기획되어, “공동체를 재건하고, 지속가능한 지역경제를 창출 (Mary Maynes, Twin Cities’ New Party)”하기 위한 운동으로 시작됨.

○ 그런데 운동의 진행과정에서 점차 ‘실질임금’의 보장에 관련된 조례의 제정으로 운동의 목표가 수렴.

Ⅲ. 생활임금 결정 방법

1. 상대적 방법

○ 대부분의 생활임금 연구는 절대적인 방법인 마켓바스켓 접근법(market basket approach)을 사용하고 있음.

○ 마켓바스켓 접근법은 기본적인 생활수준의 유지를 위해 필요로 하는 품목과 배제되는 품목들을 선정한 후 필요 품목을 위한 비용을 지역 또는 가족 유형에 따라 추계함.

○ 대표적인 연구로는 노스캐롤라이나의 자족기준 임금(Self-Sufficiency Standard, Outtz et al., 1997), 멤피스의 생활임금(Living Wage, Ciscel 1999, 2002), 미네소타의 생계비(Cost of Living, Steuernagel and Ristua, 1998; Cederberg et al. 2001) 등.

○ 이들의 공통된 특징: 먼저 가족이 시장에서 생필품을 산다고 가정하고, 경제적 자족을 위해 필요한 상품 및 서비스를 내용으로 하는 가족 장바구니(basket)를 구성. 장바구니는 식료품, 주거, 의료, 아동보육, 교통, 그리고 개인비용･잡비 등의 세부내역으로 구성됨.

○ 아울러 가족 및 지방에 초점을 맞추어, 가족 구성원의 수 등 가족 유형, 그리고 도시별 또는 지역별 특성에 따른 생활환경의 차이를 반영해 생계비 추계.

<표 1>두 명의 자녀를 가진 편부모 가족의 생활임금예산

(단위: 달러)

	미네소타(2001)	멤피스(2002)	노스 캐롤라이나(1997)
식료품	362.00	371.42	303.24
주거	599.00	790.00	599.00
교통	378.00	153.25	109.60
아동보육	637.00	468.75	703.17
의료	261.00	300.00	161.10
의류및잡비	230.00	201.33	187.61
세금	369.00	322.25	511.99
월 임금	2,836.00	2,607.00	2,575.71
년간 임금	34,032.00	31,284.00	30,908.52
시간당 임금	16.36	15.64	14.63

자료: Ciscel(2002); Outz et al.(1997); Cederberg et al.(2001); Ciscel(2004) p.59 재인용

2. 절대적 방법

○ 경제정책연구소(EPI)는 상대적 생활임금기준을 사용함.

○ 상대적 생활임금은 중위 소득수준(또는 최저 생계수준의 150%)을 기준으로 함. 이 방법은 이용가능한 정부의 소득 척도에 기초하기 때문에 산정이 상대적으로 용이함. 아울러 지역 사회 소득수준에 따라 조정됨.

○ 이와 같은 상대적 방법은 생활임금(경제적 자족) 예산에 평균 소득의 증가 및 일반 생활기준의 증가, 그리고 상대가격의 변화를 반영할 수 있다는 장점이 있음.

○ Economic Policy Institute에서 발간한 “How Much is Enough?”는 생활임금연구에 중요한 역할을 하고 있음. 이 연구는 19개의 가족예산 연구를 요약하고 있는데, 생활임금예산의 모든 구성요소를 파악하고, 19개 연구에 의해 사용된 다양한 방법을 검토함.

○ 본 연구는 2인 자녀의 편부모 가정에 대해 생활임금으로 평균 월 2,331.95달러(연 27,983.40달러)를 권고함. 이를 항목별로 분류하면 다음과 같음.

□ 식료품: 15.0%

□ 주거: 22.5%

□ 의료: 8.7%

□ 교통: 9.4%

□ 세금 및 EITC: 13.5%

□ 보육: 21.6%

□ 기타 필요품: 10.8%

Ⅳ. 한국에서의 생활임금

1. 취지

○ 국내에서는 최저임금법으로 임금의 최저수준을 보장하고 있으나 한국의 최저임금은 노동자 평균임금의 1/3 수준으로 노동자들의 최저생활을 보장하기에는 부족함.

○ 현행 최저임금은 형식상 정책임금이나 사실상 노사간의 교섭에 의해 결정되는 교섭임금(negotiated wage)이며 따라서 정책적 목표를 반영하기 어려움. 요컨대 현행 최저임금은 임금의 하한이자 강행요건으로서의 의미.

○ 아울러 최저임금은 지역조건, 시장조건, 가구현황 등의 변수들을 고려하지 않고 일괄적으로 적용되는 보편 기준이기 때문에 생활조건이 현저하게 다른 지역 및 부문간 차이를 반영하지 못함.

○ 요컨대 현재 최저임금제도가 내포한 이상의 문제를 해결하는 하나의 방법으로 생활임금운동, 생활임금 조례제정 등이 고려됨. 이러한 생활임금 캠페인은 앞서 살펴보았듯이 영미에서 다양한 형태로 진행되어 왔음.

□ 목표 : 생활임금 조례 제정 및 적용

□ 대상 : 공공기관(지자체, 중앙정부, 교육기관, 공기업)

□ 적용 : 공공기관의 용역․파견, 민간위탁 관계의 하청업체 노동자와, 조달계약 관계의 노동자

□ 조례의 내용범위: 임금인상에 초점

□ 산정방식과 기준 : 가구를 단위로 ‘반물량’ 또는 ‘혼합방식’에 의한 생계비산출(제도시행 □ 지역의 물가반영)

2. 방법

○ 생활임금 캠페인은 상대적으로 적용이 용이한 공공부문을 중심으로 도입, 확산할 수 있음.

○ 공공부문에 고용된 노동자에게 생활임금의 형태로 적정 수준 이상의 임금을 책정, 지급함.

○ 아울러 공공부문의 사업을 위탁받아 수행하는 민간위탁 사업자 등 민간 영역으로 생활임금을 확장할 수 있음. 즉, 직접 고용 뿐 아니라 공공기관 업무를 수행하는 용역·파견 업체, 공공기관과 위탁 및 조달 계약을 체결한 민간업체의 경우 노동자들에게 생활임금 지급을 계약의 조건에 명시하고 준수하도록 하는 것이 공공부문 생활임금의 적용방식임. (예: 런던의 사례)

○ 요컨대, 중앙 정부, 지방 정부, 공기업 등 공공기관이 용역․파견 또는 민간위탁 계약을 맺고 하청업체 소속의 근로자들과 공공기관과 조달계약을 맺고 있는 사업체에 고용된 근로자들을 대상으로 지역, 시장조건 등을 고려해 생활비(주거비, 식료품비, 교육비, 교통비, & 의료비 등)를 산정하고 이를 생활임금 산출의 핵심 지표로 활용함.

3. 생활임금 기준과 산정방식

1) 쟁점

○ 근로자의 적정소득을 보장하기 위한 기준선을 무엇으로 설정할 것인가?

최저임금 or 중위임금 or 최저생계비

별도의 기준을 마련해 적용하는 것이 바람직함.

○ 생활임금 적용단위

1인 근로자(최저임금기준) or 가구단위(최저생계비)

가구를 기준으로 생활임금을 산정. 즉 가구원 수에 따라 생활임금 달라짐.

2) 기준 : 생활임금 구성항목은 무엇으로 할 것인가?

○ 임금의 하한으로써의 최저 생계기준인 ‘최저임금’을 넘어 생활임금 또는 생계비 임금 등의 구성을 위한 참고로 활용할 기준들이 다양한 형태로 제시되어 왔음.

○ 통계청 ‘미혼 단신근로자 생계비’, ‘민주노총 표준생계비’, ‘한국노총 표준생계비’ 그리고 ‘가구당 월평균 가계수지’ 등.

○ 이러한 기준들은 최저임금 설정 또는 단체협약 등의 기초자료로 활용될 수 있으나 다양한 조건과 변수들을 고려한 실질 생활 임금으로서는 부적절함.

<표 2> 1인 근로자 월생계비 조사자료

분류	월생계비	기준	통계 내 분류	용도	작성자
미혼 단신근로자 생계비 분석	1,108,390원	2010	조사대상의 중위값	최저임금기초자료	통계청
민주노총 표준생계비	1,872,294원	2011	1인가구 기준, 3인가구는 4,131,915원	임단협 용	민주노총
한국노총 표준생계비	1,788,777원	2011	단신가구 기준, 3인가구는 3,901,455원	임단협 용	한국노총
가구원수별 가구당 월평균 가계수지	1,247,148원	2011	단신가구 기준, 3인가구는 3,080,828원		통계청

<표 3> 정부의 공공부문 비정규직 임금산정 지침

※ 2012.01.16 발표 정부지침

｢상시․지속적 업무 담당자의 무기계약직 전환기준｣ 등 공공부문 비정규직 고용개선 추진지침 중 임금산정(예정가격 산정)부분

( 위 지침의 적용대상은 일반용역 중 청소․경비․시설물관리 등 단순노무용역)

○ 예정가격 산정시 노임단가는 최저임금이 아닌 시중노임단가 적용

* 기존 임금 수준보다 낮아지지 않도록 유의

◇ 중소기업중앙회에서 발표하는 제조부분 보통인부 노임*을 기본급으로 적용

* 2012년의 경우 57,859원/일

○ 예정가격 산정시 노임단가 = 기본급 +「근로기준법」상 제수당 + 상여금(기준단가의 연 400%를 초과하여 계상할 수 없음) + 퇴직급여충당금 등

◇ 시설물관리용역의 경우 해당직종의 시중노임단가 또는 (사)한국건축물유지관리협회의 건축물유지관리비 표준단가표상 노임*을 적용

* 2012년의 경우 ▴관리소장: 2,162천원/월 ▴분야별책임자(주임): 1,891천원/월 ▴기능사(반장): 1,677천원/월 ▴기능사보(기사): 1,581천원/월

○자치단체의 생활폐기물 수집․운반용역의 경우 i)행정안전부의 환경미화원 인건비 예산편성참고자료('08년)를 기준으로 산출하거나, ii)건설협회가 발표하는 시중노임 단가 중 보통인부 노임*을 적용(환경부 고시 제2011-147)

* 2012년의 경우 75,608원/일

<표 4> 임금구성 항목

분류	항목
미혼 단신근로자 생계비 분석(최저임금위원회)	- 소비지출과 비소비지출로 구분, - 소비지출 : 식료품․비주류음료, 주류․담배, 주거․광열․수도, 의류․신발, 가정용품․가사서비스, 보건, 교통, 통신, 오락․문화, 교육, 음식․숙박 등
최저생계비(복지부)	- 비목 : 식품비, 주거비, 교통통신비, 수도광열비, 가구집기, 피복, 보건의료, 교육, 교양오락 등 11개, 필수품 370가지의 가격 조사
민주노총 표준생계비	- 비목 : 식료품비, 주거비, 광열수도비, 가구가사집기비, 피복비, 교육비, 교통통신비, 보건위생비, 교양오락잡비, 조세공과금 - 세부항목 : 500여개 품목과 각각의 지출 (통계청 도시가계조사와 조합원 생활실태조사를 근거함)
한국노총 표준생계비	- 식료품을 제외한 가구･가전제품, 주방용품･가정잡화, 피복 및 신발, 위생용품･화장품, 교양･오락품, 교통통신 및 서비스요금 등 총 340개 품목의 가격을 조사함. (주거비 10개, 가구가사용품 125개, 피복신발 125개, 보건위생용품 41개, 교양오락품 13개, 주거비 17개, 기타 항목 및 각종 서비스요금 19개)
가구원수별 가구당 월평균 가계수지(통계청)	식료품 · 비주류음료, 주류 · 담배, 의류 · 신발, 주거 · 수도 · 광열, 가정용품 · 가사서비스, 보건, 교통, 통신, 오락 · 문화, 교육, 음식 · 숙박, 기타상품 · 서비스, 비소비지출

4. 한국형 생활임금 산정 기준

○ 임금은 근로자 생활의 원천이므로 그들의 생활을 보장해 줄 수 있어야 함.

○ 만일 임금이 근로자와 그 가족의 생활을 지속적으로 지원하지 못할 경우 노동력의 재생산이 이루어질 수 없음.

1) 실제 생계비 조사 방법

① 실제 생계비 산출 방법

○ 실생활에서 얼마의 경비가 음식물비, 피복비, 주거비, 광열비, 문화오락비 및 기타 잡비 등에 지출되었는가를 파악하는 방법으로서 집단을 대상으로 한 Survey에 의해 분석됨.

○ 이 방법은 현실성은 있으나 바람직한 기준의 파악이 불가능하며, 지출이 주로 현실적인 수입에 의해 통제되는 현실을 감안하면 표준화되기 어려운 측면이 있음.

○ 그러나 특정 지역을 분할해 설문조사하고 이에 기반해 생계비를 추정한다면 표준화된 기준으로서 활용할 수 있는 가능성 있음

② 사례: 도시근로자 실제생계비

○ 다음으로 Survey를 통해 조사되는 실제생계비가 있음. 아래 <표 2>는 가계동향조사 2011년 자료 중 도시 근로자 가구의 소비지출을 비교한 것임.

○ 주거비 중 주택대출이자는 비소비지출에 포함되어 있음(최저생계비와 다름). 이외에 비소비지출에는 조세, 사회보험료, 경조비, 주택대출이자 등의 이자 등이 포함됨.

<표 5> 2011년 도시근로자 가구 소비지출 항목 및 구성비 : 1인

	1인가구
식료품	129,880	9.0%
주류 및 담배	24,424	1.7%
의류 및 신발	75,284	5.2%
주거 및 광열	195,537	13.5%
가정용품 및 가사서비스	31,298	2.2%
보건의료	63,751	4.4%
교통	131,317	9.1%
통신	69,408	4.8%
문화오락	66,523	4.6%
교육	21,480	1.5%
음식숙박	184,315	12.8%
기타상품 및 서비스	87,357	6.1%
비소비지출	363,097	25.2%
가계지출 합계	1,443,669	100.0%

2) 이론 생계비 조사 방법

① 이론 생계비 산출 방법론

○ 실생활에 지출되는 생계비가 얼마인가를 파악하는 것이 아니고 현실적인 소득이나 소비수준과 무관하게 이론상으로 가정하는 생계비.

○ 예컨대 특정 생활을 표시하는 소비유형을 이론적으로 설정하고 거기에 필요한 생활 품목의 양과 가격을 곱하여 산출하는 방법. 예컨대, 음식물비의 경우 성인 1인이 하루에 섭취하여야 할 칼로리에 필요한 식품의 종류와 양을 산정하고 여기에 가격을 곱하여 경비를 파악하는 등의 방법.

○ 이는 객관적이고 합리적이나 현실성이 떨어짐.

○ 이러한 이론 생계비 산출 방법은 크게 세 가지로 구분됨.

- 전물량방식(market basket, 론드리 방식): 생계비에서 음식물비와 주거비는 영양학과 위생학적 입장에서, 기타의 품목은 생활과학의 입장에서 기준을 정하여 소비내용을 전물량 방식으로 표시하는 것. 이 방식은 영국의 경제학자 론드리가 행한 도시 궁핍선 설정을 위한 연구에서 유래함. 1923년 영국 노동당이 이 연구 결과를 노동자 생활수준의 표시자료로 활용함.

- 반물량방식(Engel 방식): 주가 되는 음식비에만 전물량방식을 사용하고 기타 품목은 실제생계비를 그대로 준용하는 방식. 이 방식은 일본 후생성의 ‘생활보호기준’에 사용됨.

- 혼합방식(중간적 반물량방식): 생계비의 일부는 실제생계비(현실성)에서 다른 일부는 이론생계비(객관성)에서 자료를 구하는 방식으로 반물량방식과 흡사하나 엥겔 방식과 구분하기 위해 별도로 표시함. 이 방식의 예로서는 일본인사원에서 ‘국가공무원 급여권고안’의 기초자료로 활용되는 동경의 독신남자 18세 기준 표준생계비(1일 2,820Kcal 기준 음식비는 market basket 방식, 기타는 통계국 가계조사 자료에 환산승수를 구하여 산출)가 있음.

② 사례: 최저생계비

○ 전물량방식(market basket)으로 조사되는 생계비에는 최저생계비가 있음. 이는 필수품을 구성하는 항목을 정하고, 이에 필요한 비용으로 구성됨. 따라서 필수품 구성 항목의 자의성 논란이 존재함.

○ 아래는 2010년 최저생계비 산정 과정에서 한국보건사회연구원이 제출한 4인가구의 최저생계비 및 구성항목임. 최저식료품비의 경우 필수식료품을 선정하고 그것의 가격을 합계한 것임. 최저주거비의 경우는 최저주거기준에 부합하는 주택에 거주하는 임대료와 유지보수비용으로 구성됨. (전세금의 경우 70%는 국민주택기금 대출, 나머지는 신용대출을 기준으로 비용환산됨)

○ 전물량방식의 경우 각 필수품 항목을 선택해야 하므로 표준가구를 설정하게 됨. 최저생계비의 경우 4인 가구, [부모 + 9세, 11세 자녀]를 표준가구로 설정함.

○ 최저생계비는 대도시/중소도시/농어촌으로 구분되어 계측되며, 아래 표는 대도시에 해당되는 것임. 단, <표 6>의 최저생계비는 연구진의 안으로, 실제 적용 최저생계비와는 차이가 있음.

○ 최저생계비는 3년마다 계측되고, 비계측연도에는 물가상승률 등을 반영하여 중앙생활보장위원회에서 의결함.

<표 6> 2010년 최저생계비 계측안(대도시, 4인 가구  기준)

항목	금액	구성비
식료품비	545,943	36.2%
주거비	307,755	20.4%
수도광열	105,320	7.0%
가구집기	41,019	2.7%
피복신발	52,060	3.5%
보건의료	62,196	4.1%
교육	65,930	4.4%
교양오락	30,483	2.0%
교통통신	143,920	9.5%
기타소비지출	86,072	5.7%
비소비지출	67,335	4.5%
합계	1,508,033	100.0%

○ 최소한의 지출품목만이 반영되어 있기 때문에, 실제 생계비에 비해 식료품 지출 비중이 높음. 주거비의 경우는 전세금 등이 반영되어 상대적으로 높게 측정되어 있음(실제 생계비의 경우 전세금의 경우 소비지출에 포착되지 않음). 9세, 11세를 기준으로 하고 최소한의 교육비 지출만을 반영하였으므로 (가정학습지, 문제집만 반영. 기타 사교육은 미반영) 일반적 지출보다 매우 낮게 측정됨.

Ⅴ. 한국형 생활임금의 산정

1. 생활임금 산정 단위

○ 서구의 생활임금은 대부분 가족임금을 바탕으로 하고 있음. 생활임금 자체가 ‘생활’에 기반을 두고 있고, ‘생활’에는 가족의 개념이 포함될 수밖에 없음. 그러나 ‘가족임금’ 개념은 여러가지 논란을 초래할 우려가 있음.

○ 생활임금을 가족임금으로 접근한다는 것은 가족의 생활에 필요한 비용이 임금을 통해 보전되어야 한다는 것이나, 미국의 EPI 역시 [편부모 + 2인 아동] 가구를 기준으로 표준적인 생활임금 수준을 제시하고 있음.

○ 가족임금은 가구의 생계를 1인이 책임지는 1인 생계부양자 모델과 연관되어 있음. 따라서 가족 혹은 가구의 생계비용을 근로자 1인에게 생활임금으로 보장한다는 개념 자체가 가족임금과 유사한 구조를 갖게 됨. 또한 가구 내의 취업자가 2인 이상인 경우 생활임금을 초과한다는 문제제기도 가능.

○ 구체적인 쟁점은 1) 3인 혹은 4인 가구를 기준으로 생계비를 산출하고 이를 임금에 반영하는 산식을 적용할 것인지, 2) 생계비를 1인을 기준으로 산출할 것인지의 문제가 됨.

○ 2)안을 선택할 경우, 4인가구에 포함된 교육비나 주거비가 1인가구에는 반영되지 못하는 문제가 발생함. 이를 해결하는 방법 중 하나로 4인가구 생계비에 가구균등화지수를 적용할 수 있음. 이는 표준(4인)가구를 기준으로 조사, 설정된 생계비를 가구원수가 다른 가구에 규모의 경제를 반영하여 합리적으로 적용하는 방법임.

○ 표준 가구를 3인으로 할 것인지 4인 가구로 할 것인지의 문제. 저소득층의 경우 일반가구에 비해 가구규모가 작음. 저소득 가구는 3인과 4인의 빈도가 쌍봉구조로 유사하고, 평균 가구원수가 서울의 경우 2.8명이므로 3인가구를 기준으로 하여도 논리적인 문제는 없음. 단, 각종 통계 및 추정이 4인 가구를 중심으로 제시되어 있어 여타 자료와의 비교 등에 4인 가구가 유리함.

<표 7> 추정모형별 2010년 서울형 최저생계비

(단위: 원)
비목	정부안 (중앙생활보장위원회)		모형1		모형2
			전세+방과후		월세+방과후
	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비
식료품비	527,327	38%	554,372	34%	554,372	30%
주거비	221,374	16%	373,114	23%	595,360	32%
광열수도비	103,150	7%	100,864	6%	100,864	5%
가구집기가사용품비	40,547	3%	40,547	2%	40,547	2%
피복신발비	57,649	4%	57,649	4%	57,649	3%
보건의료비	62,196	4%	62,196	4%	62,196	3%
교육비	65,930	5%	115,597	7%	115,597	6%
교양오락비	27,117	2%	27,117	2%	27,117	1%
교통통신비	142,600	10%	142,600	9%	142,600	8%
기타소비지출	82,305	6%	82,305	5%	82,305	4%
비소비지출	67,293	5%	67,360	4%	67,360	4%
합계	1,397,488	100%	1,623,721	100%	1,845,967	100%
정부안=100		100	(226,233)	116	(448,479)	132

자료 : 서울복지재단(2011), “서울형 최저생계비 모형개발 연구”

2. 지역별 생활임금

○ 생활임금의 중심적 적용 대상은 도시 근로자이며, 1차 적용 대상으로 서울시 혹은 서울시 내의 기초자치단체를 고려하고 있으므로 참여연대의 안은 서울시를 기준으로 생활임금을 산정.

○ 생활임금은 지역별 생활 및 물가수준을 고려하여 산정·적용되는 것이므로 서울시 이외의 지역에서는 이를 변용하여 적용할 수 있음.

○ 서울시·서울복지재단의 연구결과에 따르면 서울시의 최저생계비는 적용최저생계비(중소도시 기준)의 116(전세기준)∼132(월세기준)% 수준.

<표 8> 2010년 4인 가구 최저주거기준(37㎥, 11.2평)의 전세 및 월세 가격

(단위: 만원)
구분	서울	대도시	중소도시	농어촌
전세(아파트)	10,601	5,925	3,965	2,345
월세(단독)	58	38	29	19
* 월세는 보증금이 포함됨 자료: 한국보건사회연구원(2010)「2010년 가격조사」원자료

○ 서울지역에서 소득 하위 40%인 4인 가구의 주택 점유유형(자가/전세/월세) 및 주거형태(단독/아파트/연립/기타)은 단독-전세 20.7%, 단독-월세가 21.1%로 가장 높은 비중을 차지함(보건사회연구원, ”2009 국민생활실태“). 이에 따른 최저주거비를 산출하면 단독-전세 373,114원, 단독-월세는 595,360원.

○ 서울지역의 주거비를 반영하는 방법은 1) 생계비 중 주거비만 서울 수준으로 반영, 2) 앞서 서울시 생계비(중소도시 116∼132%)에는 주거비가 이미 반영된 것이므로, 비목별 반영은 하지 않고 생계비 전체만을 고려하는 방법이 있음.

Ⅵ. 참여연대 생활임금안

○ 이상의 논의들을 고려해 참여연대는 생활임금을 위한 세가지의 대안을 제시함: ‘참여연대가 제안하는 세가지 생활임금’.

<1안> 단신 근로자 가구를 산정 기준으로 하고, 교육비 및 주거비를 현실화하는 방안

<2안> 4인 가구를 기준으로 하되, 맞벌이를 전제로 산정하는 방안

<3안> 4인 가구 생계비에 가구균등화지수를 적용

<표 9> 2011년 도시근로자 가구 소비지출 항목 및 구성비 : 1인 및 4인 가구

	1인가구		4인가구
식료품	129,880	9.0%	379,190	9.9%
주류 및 담배	24,424	1.7%	27,654	0.7%
의류 및 신발	75,284	5.2%	189,179	4.9%
주거 및 광열	195,537	13.5%	252,186	6.6%
가정용품 및 가사서비스	31,298	2.2%	105,359	2.7%
보건의료	63,751	4.4%	161,176	4.2%
교통	131,317	9.1%	336,707	8.8%
통신	69,408	4.8%	159,833	4.2%
문화오락	66,523	4.6%	164,851	4.3%
교육	21,480	1.5%	494,055	12.9%
음식숙박	184,315	12.8%	370,831	9.7%
기타상품 및 서비스	87,357	6.1%	267,485	7.0%
비소비지출	363,097	25.2%	932,660	24.3%
가계지출 합계	1,443,669	100.0%	3,841,164	100.0%

① <1안> 단신근로자 기준, 주거비-교육비 적정화

<표 10> 1안 : 단신근로자 기준, 주거비-교육비 적정화

	1-1안		1-2안
도시근로자 1인 가구지출 - 주거 및 광열	1,248,134		1,248,134
+ 주거비	373,114	서울최저주거비 (단독-전세기준)	373,114	서울최저주거비 (단독-전세기준)
+ 교육비	378,789	4인가구 중위교육비	245,600	월200만원이하가구 평균사교육비
합계	2,000,037		1,866,848

○ <1-1안> 도시근로자 1인가구 지출 중 주거비 항목을 제외하고 서울시 최저주거비(4인가구-전용면적 37㎡인 주택, 단독-전세 기준)와 4인가구 중위 교육비를 더한 것.

○ 단신 근로자 가구의 지출을 기준으로 하여 가족임금 논란에서 자유로움.

○ 실질적인 가족의 생활을 보장한다는 의미에서, 노동자 가구 지출 중 가장 큰 부담이 되는 주거와 교육비를 적정화

○ 주거형태에 따라 주거비 지출이 상이하지만 이를 모두 반영할 수는 없음. 또한 공공임대아파트의 경우 주변 전세가격의 80%를 기준으로 하므로 정확한 임대료를 산정하기 어려움. 따라서 최소한의 주거비를 보장한다는 개념으로 서울시 최저주거비를 포함시킴. 이에 따라 가구지출에 포함되어 있던 주거비는 차감함.

○ 단신 근로자 가구이므로 자녀의 교육비가 반영되지 않았음. 따라서 4인 가구 기준 교육비를 반영하되, 교육비 과다지출 가구의 지출이 반영되는 문제가 있으므로 평균이 아니라 4인 가구의 중위 교육비를 추가함. 자녀의 교육비는 단신 근로자 가구에는 포함되지 않았으므로 단신근로자가구의 교육비는 차감하지 않고 중위 교육비를 더함.

○ <1-2안> 1-1안에서 교육비를 서울시 200만원 이하 가구의 평균 사교육비로 대체한 것

○ 2011년 서울교육청에서 자체적으로 조사한 가구의 사교육비 지출은 평균 56만 800원임. 이 중 200만원 이하 가구의 평균 사교육비 지출 24만5,600원을 추가함.

○ 사교육을 인정하고 이를 더했으나, 사교육을 조장하는 것이냐는 비판의 소지가 있음. 따라서 과도한 사교육비 지출이 아니라 월소득 200만원 이하 가구의 현실적인 사교육비를 포함시킴.

② <2안> 도시근로자 4인 가구 지출의 1/2 (맞벌이 기준)

<표 11> 2안 : 도시근로자 4인가구 지출의 1/2 (맞벌이를 기준)

2안	2-1	2-2
0.5 ×도시근로자 4인 가구지출 (A)	A의 116%	A의 107%
1,920,582	2,227,875	2,055,023

○ 2010년 통계청 가계동향조사 기준 도시 근로자 가구의 평균적인 취업인원은 1.6명 내외임(2인가구 1.4, 3인 1.62, 4인 1.67명). 맞벌이 비율은 3인가구 35.76%, 4인가구 46.28%임.

○ 도시근로자가구의 평균 가구원수는 3.09명, 최빈가구는 4인가구(32.3%)임.

○ 서울시 최저생계비가 중소도시의 116∼132%로 추정되었으므로 이 중 하위 기준 116%를 적용한 것이 <2-1>안임

○ 그러나 가계동향조사의 생계비는 중소도시가 아니라 전국 도시근로자를 대상으로 하고 있으므로 전국대비 서울 도시근로자의 생계비를 반영하는 데에는 한계가 있음. 따라서 2000년 가구소비실태 조사에 근거하여 전국 도시근로자 가구지출의 107%를 적용한 것이 <2-2>안임.

③ <3안> 4인가구 기준 가구균등화 적용 1인 생계비 산출

○ 최빈 가구인 4인 가구의 생계비 구성을 유지하되, 이를 단독 가구 형태로 전환하여 그 비용을 산출함.

○ 여러 종류의 가구균등화 지수 중 어느 것을 활용할 것인가가 관건.

○ 대표적인 가구균등화지수는 아래와 같고, 4인가구 생계비에 이를 적용한 값은 아래와 같음. 추가적으로 전국 도시근로자 대비 서울시 생계비 116%, 107%를 대입함.

○ 가구균등화지수 중 OECD 수정지수를 활용한 값을 <3안>으로 제안함. (제곱근 지수는 <2안>과 결과적으로 같은 결과)

<표 12> 3안 : 4인가구 기준 가구균등화 적용 1인 생계비 산출

가구규모		Oxford 지수 (구 OECD지수)	OECD수정 지수	제곱근 지수	보사연(1988)
1	성인 1인	1.0	1.0	1.0	1.0
2	성인 2인	1.7	1.5	1.4	1.6
3	성인 2, 아동 1	2.2	1.8	1.7	2.1
4	성인 2, 아동 2	2.7	2.1	2.0	2.5
5	성인 2, 아동 3	3.2	2.4	2.2	2.9
4인생계비	3,841,164	1,422,653	1,829,126	1,920,582	1,530,344
3-1안	116%	1,650,278	2,121,786	2,227,875	1,775,199
3-2안	107%	1,522,239	1,957,165	2,055,023	1,637,468

<표 13> 생활임금안 비교 (2011년 기준)

생활임금안		최저임금(2011)	도시근로자 평균소득(4인)	최저생계비(4인)
		902,880	4,719,368	1,439,413
1-1안	2,000,037	222%	42%	139%
1-2안	1,866,848	207%	40%	130%
2-1안	2,227,875	247%	47%	155%
2-2안	2,055,023	228%	44%	143%
3-1안	2,121,786	235%	45%	147%
3-2안	1,957,165	217%	41%	136%

○ 2011년 산출된 생활임금을 기준으로 생활임금을 산정함.

○ 2012년의 경우 2011년 물가를 기준으로 물가인상률과 근로자평균 임금인상률을 적용해 생활임금 인상액을 결정함.

Ⅶ. 생활임금의 효과와 과제

1. 생활임금과 지방정부의 재정 부담 증가

○ 생활임금과 관련 생활임금이 제도화 되면 지방정부의 예산 지출이 증가할 것이라는 우려가 있음. 즉, 임금하한의 증가는 지방정부와 조달계약을 맺는 고용주들의 관리비용을 증가시켜 더 높은 계약비용의 형태로 지방 정부에 전가될 가능성 있음. 이러한 비용 증가로 인해 지방정부는 기존에 제공하던 서비스의 수준을 줄이거나 또는 세금을 올려 추가예산을 확보 할 것이라 가정됨.

○ 그러나 생활임금조례가 실시된 지역에서 계약비용의 증가에 대해 살펴보면, 계약비용이 크게 증가하지 않았으며, 생활임금조례를 채택한 많은 도시 가운데 생활임금조례가 높은 세금을 발생시켰다는 증거는 존재하지 않음. EPI는 20개 도시를 대상으로 지역 생활임금의 경제적 영향을 분석한 연구에서 생활임금법의 실제 예산 효과가 미미하다고 주장 .

전체 예산 1%의 1/10 이하인 경향이 있다는 것을 발견했다(Thompson and Chapman, 2006)

○ 또한 PCPP와 EPI에 의한 볼티모어 생활임금조례에 대한 연구에 의하면 생활임금조례가 지방정부의 계약비용을 유의하게 증가시킨다는 증거는 존재하지 않음. 볼티모어에서 생활임금법이 예산에 미치는 영향에 대한 EPI의 1999년 연구에 따르면 1994년 볼티모어시에서 생활임금조례가 제정된 이후 볼티모어의 명목 계약비용이 단지 1.2% 증가했는데, 이는 동일한 기간의 인플레이션보다 낮은 수치임(Niedt et al., 1999). 실질적 계약비용 감소.

<표 14> 생활임금조례의 경제적 효과

도시	생활임금 실시 기간	최저임금 대비 임금증가(%)	실제 계약비용의 연간 평균증가1)	조사대상계약 수
볼티모어(메릴랜드)	1996-1997	44	-1.9	19
볼티모어(메릴랜드)	1996-1997	44	1.22)	26
뉴헤이븐(코네티컷)	1997-1998	56	-10.9	9
보스톤(매사추세츠)	1999-2000	57	-7.3	29
데인컨추리(위스콘신)	1999-2000	54	2.82),3)	12
코발리스(오리건)	2000-2001	38	9.1	31
샌프란시스코 (캘리포니아)	2000-2001	57(의료보험포함) 78	1.02),3)	-
하트포드(코네티컷)	2000-2001	43(의료보험포함) 71	33.4	2
각주: 1) 계약가에 따라 가중치를 줌. 2) 명목계약비용 증가 3) 각 지역에서 생활임금법이 적용되는 인적 서비스 계약 자료: Brenner(2004), p.199.

○ 한편, 생활임금법으로 인해 입찰자들이 공공계약으로 인한 혜택이 줄어들 것을 우려해 입찰 참여의지를 철회할 것이라는 전망이 있음. 그러나 입찰과정에 대한 생활임금의 영향은 다양하게 나타나고 있는데, 하트포트의 경우 생활임금법 시행이후 입찰 건수가 20% 증가한데 비해, 보스톤에서는 입찰건수에 변동이 없는 것으로 나타남(Brenner and Luce, 2003).

○ 생활임금조례는 지방정부와 조달계약을 맺는 도급업자가 노동자에게 더 높은 임금을 주도록 고안된 것이기 때문에, 그렇지 않은 경우보다 도급업자에게 더 높은 고용비용을 발생시킬 것임. 그러나 지방 정부의 조달계약을 받으려는 기업들은 다른 기업들과의 경쟁 때문에 더 높은 고용비용을 지방정부에 전가할 수 없거나, 또는 비용이 증가하더라도 지방정부와 거래하는 것이 이익이 되기 때문에 추가 비용을 부담하는 쪽을 선택할 가능성이 높음.

○ 요컨대, 생활임금조례에 의한 비용 증가가 협력기업 총생산비용에 차지하는 비중이 작기때문에 생활임금법이 계약비용이나 세금 증가로 이어지지 않을 것임. 이와 같이 생활임금조례에 따른 고용비용의 증가가 총비용 가운데서 차지하는 비중이 아주 작고, 계약비용의 증가를 통해 지방정부 또는 납세자에게 전가되는 것이 아니라 생산성 향상을 통해 상쇄되거나 이윤폭의 축소를 통해 사업체가 부담하게 될 가능성이 높음.

2. 임금상승과 기업의 대응

○ 일반적으로 임금하한의 상승에 대한 기업의 대응으로 일시해고와 재배치(이전)와 같은 방법이 많이 거론되나, 기업은 다양한 수단을 사용하여 이에 대응함.

○ 생활임금 제도에 의해 증가된 노동비용을 상쇄하기 위해 기업이 취할 수 있는 조정수단으로는 가격인상, 생산성 향상 등이 있음. (Brenner, 2004).

이하의 내용은 Brenner(2004)의 pp.202-205의 내용을 정리한 것임.

○ 생활임금법이 적용되는 경우 대부분의 회사에서 가장 용이하게 적응할 수 있는 방법은 비용증가를 반영하여 용역 단가를 인상하는 것임. 그러나 한 회사의 가격인상 여부는 영업하는 시장의 경쟁력과 고객의 가격에 대한 민감성 정도(생산수요의 가격탄력성)에 의존함.

○ 따라서 공공부문의 특성상 가격인상 전략을 자유로이 활용할 수 있는 위탁사업자들은 많지 않음. 즉, 공개경쟁 입찰을 하는 경우 (공공)기관의 위탁사업자들은 경쟁 환경에서 2-3%의 계약가격 인상으로 인해 (지방)정부와의 계약으로부터 얻게 되는 이윤을 포기하지 않을 것. 이는 미국의 생활임금 조례가 제정된 많은 도시들에서 생활임금 시행후 계약비용이 크게 인상되지 않은 이유를 적절하게 설명함.

3. 생활임금과 지방경제

○ 생활임금 제도의 도입은 임금 감축에 기초해 기업의 이윤을 추구하는 기업의 저비용 경쟁을 제도적으로 억제하는 효과를 얻을 수 있음. 이를 통해 지역 저임금 근로자들의 생활수준이 향상되고 구매력이 높아짐에 따라 지역사회의 경기 활성화와 지방정부의 재정 수입에 긍정적인 영향을 미칠 것임.

○ 역사적으로 보면 국가나 지방정부들은 다양한 형태의 근로자 보호를 위한 임금 및 고용보호 정책을 추진해 왔으며, 이 과정에서 기업들에 대한 정부의 재정지원(보조금, 감세 등) 또한 확대되어 왔음. 따라서 지방정부의 생활임금 정책으로부터 파생되는 비용이 기업들에게 일방적으로 전가될 것이라는 우려는 사실과 다름.

○ 아울러 (지방)정부는 빈곤 해소를 위해 다양한 프로그램들을 제공하고 있음. 예컨대, 저소득층 가족을 위한 주거지원, 생활물품 지원 등. 이러한 프로그램들에 소요되는 정부의 예산 또한 적지 않음.

만일 생활임금 제도가 시행되는 경우 이러한 저소득층 지원 프로그램 수요가 감소하게 되며 그 결과 해당 재원으로 할당된 예산의 생산적 투자가 가능해 질 것으로 판단함. 이 경우 해당 예산은 생활임금 제도의 적용으로부터 발생하는 비용부담을 위해 사용할 수 있음. □

	토론 1
	생활임금과 쟁점
	김유선 / 한국노동사회연구소장

1. 미국 연방정부가 실시한 차별 해소 정책으로는

- 1963년 동일노동 동일임금법 (equal pay act),

- 1964년 민권법(Civil Rights Act)

- 1965년 정령(Executive Order) 11246

- 1967년 연령차별금지법(Age Discrimination in Employment Act)

- 1990년 장애인차별금지법(Americans with Disabilities Act) 등이 있음.

2. 민권법(Civil Rights Act)과 정령(Executive Order) 11246이 흑인과 여성의 고용기회와 임금수준 개선에 지대한 영향을 미친, 가장 효과적인 정책수단으로 평가되고 있음(Kaufman 2006).

① 1964년 Civil Rights Act (민권법, 1972년 개정)

- 제7조 : 사용자가 개인의 인종, 피부색, 종교, 성 또는 국적 등을 이유로 임금, 고용조건 등과 관련하여 채용을 거부하거나 해고/차별하는 것은 부당

- 의회 고용기회균등위원회 (Equal Employment Opportunity Commission, EEOC) 구성

② Executive Order 11246(1965년 존슨 대통령 서명)

- 연방정부와 사업을 하는 모든 기업은 고용의 모든 측면에서 차별금지.

- 노동부에 Office of Federal Contract Compliance Programs(OFCCP) 설치.

- 연방 정부와 5만$ 이상 사업계약을 체결하는 모든 계약자는 affirmative action program(차별시정조치 프로그램) 제출해야 한다.

- 이 프로그램은 노동력의 통계적 분석, 채용 가능한 자격 있는 여성, 흑인 풀을 포함해야 한다. 만약 target 집단 노동자가 크게 부족하다는 사실이 확인되면, 계약자는 이들 고용을 증대시킬 목표와 시간표를 수립해야 한다.

- <비판> 고용할당제로 비현실적. 기업에 자격 없는 소수인종 채용을 강제.

- <찬성> 채용 장벽을 무너뜨리는데 필요. 설령 역 차별이 있더라도 흑인과 여성에 대한 과거 차별에 대한 보상으로 정당화할 수 있다.

3. 한국에서 생계비(생활임금)론

① 1990년대 초반까지 임금인상 요구의 근거

- 이론(절대)생계비(생활임금)를 근거로 임금인상 요구. 1991~2년 전성기.

- but 노동자들 내부의 임금격차가 확대되면서 약화. ‘경제성장률+물가상승률+α(분배구조개선)’로 전환.

② 1990년대 최저임금 요구 근거

- 1990년대 최저임금위원회는 단신가구 최저생계비를 근거로 논의.

- 2000년대 민주노총이 참여하면서 ‘정액급여 평균값 50%’처럼 상대 개념으로 바뀜.

③ 2000년대 국민생활기초보장법에서 가구원수별 최저생계비 개념 등장.

④ 2012년 참여연대/한국노총 생활임금 주장?

4. 발제문에서 개념 혼란스러움.

① 생활임금 캠페인은 최저임금의 제도적 보장을 위한 운동의 시발점?

- 미국에서 생활임금은 3인 가구 생계비 기준. 최저임금은 단신 생계비 기준.

- 생활임금은 지역 최저임금인가? 3~4인 가구 생계비인가?

② 생활임금 조례 제정?

- 조례에 생활임금 결정방식을 정하자는 건가, 생활임금 액수를 정하자는 건가?미국은 최저임금도 의회에서 정하는 나라. 그밖에 나라는 대부분 위원회에서 결정.

③ 현행 최저임금은 사실상 노사 간의 교섭에 의해 결정되는 교섭임금이며 따라서 정책적 목표를 반영하기 어려움?

- 현행 최저임금은 사실상 정부(공익)가 결정하고 있음. 이해관계 당사자가 결정 과정에 참여하고 개입하는 것은 ILO도 권장하는 사항임. 오히려 실질적 개입이 이루어지지 않는 게 문제.

④ 최저임금은 지역조건, 시장조건, 가구현황 등의 변수를 고려하지 않고 일괄적으로 적용되는 보편 기준이기 때문에, 생활조건이 현저하게 다른 지역 및 부문간 차이를 반영하지 못함?

- 보편적 기준으로서 전국 단일 최저임금이 바람직한 것 아닌가?

- 지역 최저임금이 바람직하다면, 지역은 광역시 or 시군구 or 읍동면 어디까지? 단체교섭의 역할은? EITC의 역할은?

⑤ 주거비의 경우는 전세금 등이 반영되어 상대적으로 높게 책정되어 있음. 실제 생계비의 경우 전세금은 소비지출에 포함되지 않음? 전세보증금이 공돈인가? 귀속임료로 생계비에 포함시키는 게 타당함.

⑥ 이론생계비는 단신가구면 단신, 3인가구면 3인 표준가구를 설계한 뒤 그에 필요한 생계비를 추정하는 것임.

- <1안> 단신가구에 3-4인 가구의 교육비, 주거비를 덧붙여 준다 ???

- <3안> 4인 가구 생계비에 가구균등화 지수를 적용하겠다 ???

5. <표7>에서 제시한 2011년 생활임금안은 187~223만원임.

- 청소용역 임금은 월평균 140만 원 정도임. 50~80만원 인상, 과연 실현가능할까?

- 서울시 무기계약 전환자 임금은 상회. 도움 안 됨.

6. 생활임금 조례 제정이 노동자들의 삶을 개선하는데 얼마나 도움이 될지 불투명. 차라리 다음 사항에 주력하는 게 낫지 않을까?

① 전국 단일 최저임금 수준을 현실화하고 엄정한 집행이 이루어지게 감시 단속.

② 정부가 정하는 노임단가가 적정임금 수준이 되도록 개입.

③ 지역, 산업 등 초기업 교섭 활성화, 체결된 단체협약 효력확장.

④ 단체협약 효력확장 제도 개선.

	토론 2
	생활임금제도 도입 관련 논의와 주요 쟁점사항
	김재진 / 서울특별시 일자리정책과 일자리정책팀장

1. 추진 경위

❍ ’12. 5.  시민복지기준 연구용역에서 제안한 개별사업으로 검토의뢰

- 생활임금의 서울시 도입여부에 대한 논의 추진

❍ ’12. 5. 30 시민복지기준 총괄TF회의

- 생활임금제를 통해 근로빈곤층 규모 축소 및 계층간 소득불평등을 완화 하는 사업으로 민간기업 활동에 영향을 최소화 하는 범위에서 단계별 추진방안 제시

❍ 서울시 생활임금제 도입 및 적용방안에 대한 연구용역 추진 예정 : ’13년 ~

※ 서울시 좋은 일자리 만들기 연구용역 추진 : ’12.3~9

민간위탁 수탁업체 근로조건 개선과 관련, 생활임금 조례 제정 중장기 검토

2. 주요 쟁점사항에 대한 검토

❍ 지방치법상 국가사무로 규정되어 조례로 정할 수 있는지 여부 불분명

- 자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있음

- 조례로 제정할 수 있는 것은 자치사무와 단체위임사무에 한하고, 자치단체 자체의 사무라고 할 수 없는 것은 원칙적으로 자치조례의 제정 범위에 속하지 않음

<대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결>

- 지방자치법은 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무에 관해 국가사무로 규정하고 지방자치단체가 처리할 수 없다고 규정(지방자치법 제11조)

- 특히, 지방정부와 조달계약을 체결하는 근로자들이 모두 해당 자치단체의 주민인지 여부에 대해서도 불분명

❍ 생활임금제에 대한 국내연구 및 임금에 관한 인프라 미비

- 생활임금에 관한 기본연구, 임금통계 시스템, 생활임금 결정절차 및 심의기구 등 인프라 구축이 전제되어야 하나, 이에 관한 사전검토가 미흡한 상태

- 생활임금에 관한 국내연구 결과가 확인되지 아니하고, 해외사례에 대한 전문적인 검토도 부족

❍ 생활임금제 도입 시 최저임금제에 기반한 공공일자리사업에 대한 재검토 필요

- 공공일자리는 대부분 최저임금 수준에서 결정되는데, 생활임금이 최저임금을 크게 상회하는 수준으로 결정될 경우 사업추진 방향 등에 대한 재검토 필요

- 특히 국비매칭사업의 경우 중앙정부와 사전협의 등 협의 필요

※ 자활근로 8,400명 80만원, 아이돌보미 2,000명 80만원, 장애인일자리지원 1,088명 79만원 등

❍ 고용효과, 소득재분배 효과 등 경제에 미칠 영향에 대한 사전검토 필요

- 생활임금제 시행 시 고용효과에 미치는 영향, 소득재분배 효과 등에 대한 기본적 사전연구가 필요하고,

- 또한 20년 이상 시행해온 최저임금제나 최저생계비와의 관계에 관한 연구필요

❍ 각 경제주체에 민감한 사안으로 공론화 없이 추진 시 혼란 초래 가능성

- 최저임금제와 같이 경제주체들에 민감한 사항으로 도입여부부터 논란의 대상이 될 수 있으므로 당위성만으로 도입곤란

- 체계적 연구, 공청회 등 공론화를 거쳐 최종적으로 시민사회 합의가 중요

❍ 市 재정부담 문제

- 좋은 일자리 만들기 일환으로 간접고용 또는 민간위탁 근로자의 직영화 추진 검토

- 직영화된 근로자에 대해 생활임금제 도입 시 임금인상 요인 불가피

❍ 생활임금제에 대한 접근 방식의 문제

- 생활임금제를 단순한 근로자의 임금이나 근로여건 개선이 아닌 최저임금제나최저생계비에 대한 보완책으로서 복지체계 개편의 핵심과제로 접근할 필요

3. 결 론

❍ 복지와 연계하여 근로자의 근로여건과 고용의 질 개선을 위한 지방자치단체의 선도적 역할이 필요한 시점임.

❍ 아직 논의의 초기단계이기는 하나, 최저임금의 실질가치 지속적 하락, 근로빈곤층(working poor)의 증가, 계층간 소득불평등(income inequalities) 심화 등 사회문제 해결책 일환으로서 생활임금제 도입 필요성에 대해서는 공감

❍ 다만, 시민의 경제생활에 영향을 미칠 수 있고 경제주체들에 민감한 사항에 대해 법․제도적 인프라 및 경제사회적 여건이 성숙되어 있는지 여부에 대한 충분한 검토없이 성급히 추진할 경우 혼란과 불필요한 사회적 갈등 초래 우려

❍ 따라서, 생활임금제 도입에 관한 시민사회․경제단체 공론화 및 의견수렴 등 절차를 거쳐 사회적 공감대와 합의를 마련하는 절차가 중요

❍ 아울러, 생활임금제 도입을 위한 방법론과 관련, 전문기관의 연구용역을 통해 구체적 적용방법과 관련한 면밀한 분석 및 자치단체 실정에 맞는 모델개발이 필요

관계법령

<지방자치법>

제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다. ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.

2. 주민의 복지증진에 관한 사무

가. 주민복지에 관한 사업

제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.

5. 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무

제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

<대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결>

헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있으나 이 때 사무란 지방자치법 제9조 제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키므로 지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 것은 원칙적으로 이러한 자치사무와 단체위임사무에 한하므로, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무와 같이 지방자치단체의 장이 국가기관의 지위에서 수행하는 사무일 뿐 지방자치단체 자체의 사무라고 할 수 없는 것은 원칙적으로 자치조례의 제정 범위에 속하지 않는다.

최저임금제도

□ 최저임금제도 의의

○ 개념

- 국가가 노·사간의 임금결정과정에 개입하여 임금의 최저수준을 정하고, 사용자에게 이 수준 이상의 임금을 지급하도록 법으로 강제함으로써 근로자를 보호하는 제도임

- 헌법 제32조제1항에 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행

○ 연혁

- 1953년「근로기준법」제34조와 제35조에 최저임금제의 실시 근거를 두었으나, 우리경제가 최저임금제를 수용하기 어렵다는 판단에 따라 운용하지 않았음

- 1986년「최저임금법」을 제정·공포하고 1988.1.1.부터 실시하게 됨

□ 최저임금제도 내용

○ 근거 : 최저임금법 및 동법시행령

○ 적용 : 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장(2000.11. 24)

○ 최저임금 결정 및 효력발생

- 고용노동부장관은 다음년도 최저임금을 최저임금위원회의 심의를 거쳐 매년 8.5까지 결정하여 지체없이 고시하여야 하며, 다음 연도 1.1부터 12.31까지 효력발생

<표1>2012년 최저임금액

적용년도	시간급	일급(8시간기준)	월급(주40시간)	인상률	결정고시일
'12.1.1~12.31	4,580원	36,640원	957,220원	6%	'11.8.1.

<표2>국가별 최저임금 수준 (한국노동연원 / 단위 : 달러)

구분	한국	프랑스	일본	스페인	영국	미국
소비자물가지수 고려시	3.06	10.86	8.16	4.29	7.87	6.49
구매력평가지수 고려시	4.49	8.88	5.53	4.24	8.00	6.49

○ 결정기준 및 단위

- 근로자의 생계비, 유사근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율을 고려하여 업종별 또는 전산업 동일하게 정하고 시간/일/주 또는 월 단위로 결정하되 반드시 시간급 명시

○ 주지의무 및 감독지도

- 사용자는 최저임금 사항을 소속 근로자에게 게시 등 적당한 방법으로 주지(위반시 과태료)

- 근로감독관은 최저임금법의 시행에 관한 사무를 관장함.

○ 최저임금 위반의 조치사항

- 위반시 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금부과(병과가능)

최저생계비

○ 개념

- 국민의 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용을 의미

- 보건복지부장관은 3년마다 계측조사 실시, 매년 9.1까지 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 공표

- 기초생활수급자 등 각종 복지대상자 선정 및 급여의 기준으로 활용

○ 근거 : 국민기초생활보장법(제5조)

○ 최저생계비 계측방법

- 전물량 방식(Market Basket방식, Rowntree 방식) : 인간생활에 필수적인 모든 품목에 대하여 최저한의 수준을 정하고, 이를 화폐가치로 환산(가격×최저소비량)한 총합으로 최저생계비를 구하는 방식

- 반물량 방식(Engel, Orshansky방식) : 최저식료품비를 구하여, 여기에 엥겔계수(식료품비/총소득)의 역수를 곱한 금액을 최저생계비로 보는 방식

- 상대빈곤선 방식 : 평균(또는 중위) 소득(또는 지출)의 ‘일정비율’

주요기관 / 국가	상대빈곤선 기준
OECD	중위소득의 40%, 50%, 60%
World Bank	개발도상국은 평균소득의 1/3, 선진국은 평균소득의 1/2
영 국	평균소득의 50%
프랑스	중위소득의 50%
일 본	평균소비지출의 68%

○ 2010년 계측방법 : 전물량 방식(Market Basket 방식)

- 생활실태 조사 : 전국 2만가구를 대상으로 소득․재산, 지출실태 등을 조사

- 표준가구 및 가구균등화 지수 결정 : 4인가구(부40세, 모37세, 자녀 11세․9세로 구성)를 표준가구로 결정하고, 가구균등화 지수 도출

- 표준가구의 마켓바스켓 결정 :  필수품 선정, 품목별 가격 및 사용량 결정

- 최저생계비 도출 : 필수품의 가격 및 사용량을 토대로 표준가구의 최저생계비 결정

○ 비계측연도 최저생계비 추정방식

- 소비자물가상승률 적용 방식 : 기준연도의 최저생계비에 소비자물가상승률 적용

- 수준균형방식 : 소비지출에 대한 최저생계비 비율을 유지하는 방식

- 상대빈곤선 방식 : 평균(또는 중위) 소득(또는 지출)의 ´일정비율´ 이하

2012년 최저생계비(단위 : 원)

1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구	인상률
553,354	942,197	1,218,873	1,495,550	1,772,227	2,048,904	3.90%

	토론 3
	생활임금 목적과 해결과제
	이주희 / 이화여대 사회학과

1. 생활임금 캠페인의 목적

○ 최저임금제도 개선을 위한 전략

○ 노동운동의 활성화 및 정치화

○ 복지국가 제도화를 위한 노동-시민사회단체의 연대

2. 한국 생활임금 산정방식

○ 단순화 - 지역 노동자 평균임금의 1/2 수준 혹은 최저임금의 1.5배 중 높은 임금 적용

○ 4대 보험 적용

3. 고려할 점

○ 미국의 경우 노동조합의 조직화 캠페인과 동시 진행(법령을 통해 높은 임금을 얻는 것이 가능하면 왜 노조에 가입하겠는가?)

- Harvard 생활임금캠페인, SEIU, HERE소속 노동자 임금인상, 하청서비스노동자 원직복귀

- NEA Ithaca 지역 220명 교사, 보조원 지역생활임금연대와 더 좋은 임금계약 획득 성공

○ 현재 미국에는 약 100개의 연대조직이 임금 뿐 아니라 환경, 교통, 주거, 건강보험 등의 문제에도 개입

○ 미국 LA County 사례 http://doingbusiness.lacounty.gov/living_wage.htm (노동자에게 공지해야 하는 포스터 첨부)- 지역마다 생활임금 조례가 상당히 차이남: 지방정부 재정, 지역경제에 따른 격차 존재

○ 미국 노조의 문제- 흑인과의 갈등, Wal-Mart, Target 등 기업이 조장(일자리 감소 위협)

○ 대선 국면에서의 이슈 제기

○ 생활임금 캠페인을 통한 노조 조직률 증가 가능성

○ 생활임금 조례를 지키지 않는 기업에 대한 처벌 방식 및 수위

○ 향후 일정

	토론 4
	생활임금 캠페인의 효과와 과제
	현광훈 / 민주노총 공공운수노조 미조직비정규실장

1. 머리말

○ 공공운수노조는 올해 상반기 비정규직노조와 사회단체, 학생들과 함께 전국 주요도시를 중심으로 생활임금 캠페인을 추진한 바 있음. 구체적인 정책대안이 없어서 최저임금 개선, 실질임금 보장이라는 구호성 캠페인으로 진행된 한계가 있었음.

○ 하반기에는 구체적인 정책대안을 준비하기 위하여 9월에 워크숍을 추진할 계획을 가지고 있음. 이번 참여연대 생활임금안이 대안을 모색하는 큰 도움이 될 것으로 판단됨.

2. 저임금 노동자 현황과 기본문제

○ OECD 기준으로 한국의 저임금 노동자 비중 25.7%이고 노동자 4명 중 1명은 저임금 노동자임.

* OECD 기준 저임금 노동자 : 전체 노동자 임금순위 중간 값의 3분의 2 이하를 받는 노동자

○ 이는 OECD 국가 중 가장 높은 비율로 미국이 24.8%로 한국의 뒤를 이어 2위를 차지했으며, 벨기에가 4.0%로 가장 낮은 수치를 보였다. OECD 국가의 평균은 16.3%임.

○ 2011년 3월 기준 한국의 전일제 노동자는 1,553만 3천명이며, 이들의 평균 월급의 중간값은 180만 원임. 따라서 180만 원의 3분의 2에 해당하는 120만 원 이하의 임금을 받는 저임금 노동자는 약 323만 4천명.

○ 저임금 노동자가 급격하게 늘어난 구조적 조건을 살펴보면, 1997년 이후 연평균 생산성 증가율이 3.3%이었던 것에 비해 실질임금 증가율은 1.2%에 불과함.

○ 금융위기가 있었던 2008년 이후 2010년까지 1인당 노동생산성은 7.2%, 시간당으로는 10.2%가 증가하였으나 같은 기간 노동자들의 실질임금은 오히려 0.11% 하락하였음.

○ 또한 2000년에서 2010년 연평균 기업소득 증가율은 25.5%에 달했으나 가계소득 증가율은 5.7%에 불과하였음.

○ 이처럼 저임금 노동자 확산의 직접적 원인은, 외환위기 이후 추진된 과도한 시장주의 정책과 MB정부의 친기업정책에 있음. 따라서 근본대책은 실질임금과 생산성간의 불균형을 회복하는 것에서부터 시작되어야 함.

* MB정부의 최저임금인상율은 연평균 5.2%. (김대중정부 8.6%, 노무현정부 10.6%)

3. ‘생활임금 캠페인’의 정의(또는 목표)에 대한 의견

○ 생활임금 캠페인의 목표는 심각한 저임금과 격차를 해소하고 실질임금 회복을 위해 정부의 책임을 촉구하고 관련 제도를 개선하는 것이어야 함.

○ 임금결정이 전적으로 ‘시장’에 맡겨질 때 그 폐해는 충분히 확인되었으므로 이제는 정책적(정치적) 해결(개입)이 필요하다는 사회적 공감대가 있음.

4. ‘참여연대 생활임금안’에 대한 검토의견

1) 3가지 모델에 대한 의견

<1안> 단신근로자 기준, 주거비-교육비 적정화

- 질문 : 적정화를 위해 산정한 주거비-교육비가 4인가구에서 상대적으로 과다하게 산정되는 문제는 없는지?

<2안> 도시근로자 4인 가구 지출의 1/2(맞벌이 기준)

- 질문 : 도시근로자 4인가구 지출을 1/2하였는데, 맞벌이일 경우 왜 1/2를 적용하는지 모르겠음.

<3안> 4인가구 기준 가구균등화 적용 1인 생계비 산출

- 성인, 아동 각각에 따라 지수를 통해 산정한 합산하고 서울시 최저생계비와 도시근로자 지출을 산입한 방식은 합리성이 있다고 보임.

- 민주노총의 표준생계비는 ‘혼합방식’을 사용하고 있으며 성인-학생-아동 각각의 지출을 계산하여 가구모형에 따라 합산하는 방식을 취하고 있음. <3안>과 비교를 한다면 좋은 아이디어들이 나올 수도 있겠다는 생각임.

- 보완사항으로는, 전체 임금에서 각종 조세공과금이 약 15%를 차지하고 있음. 따라서 생활임금 산출 최종단계에서는 조세공과금 15%를 추가 적용하는 것이 필요함.

2) 추가의견

○ ‘4항. 한국형 생활임금 산정기준’에서 저임금과 격차해소를 해결하기 위해 구조적 접근과 개선이 필요하다는 점을 언급하는 것이 사회적 합의를 도출하는데도 효과적일 수 있음.

○ 생활임금 캠페인의 목표라는 관점에서 ‘1장 개요와 2장 생활임금 캠페인’의 해외사례가 적절한 것인지에 대한 문제인식이 있음.

○ ‘7장 참여연대 생활임금안의 효과와 과제’에서 ‘1. 지방정부 재정부담, 2. 임금상승과 기업의 대응, 3. 생활임금과 지방경제’를 설명하는 취지는 충분히 공감되나 좀 더 적극적 주장으로 보완할 필요가 있다고 생각됨.

○ 즉, ‘참여연대 생활임금안’이 실질임금과 생산성의 균형을 이루는데 어떠한 효과가 있는지를 검토하는 것이 필요함. 실질임금 개선이 복지(재분배)의 재정부담을 완화하여 지속가능한 복지사회를 달성하는데 반드시 필요한 정책이므로 참여연대이 실질임금 개선의 효과를 확인할 수 있다면 충분한 가치가 있다고 생각됨.

○ 최근 ‘수출주도형’ 경제체제에서 ‘내수주도-소득주도형’ 경제체제로의 전환이라는 대안이 제기되고 있음. 이와 연관하여 가능하다면 참여연대 생활임금안을 통해서 기대할 수 있는 거시경제의 효과에 대한 추가검토를 제안함.

	토론 5
	생활임금운동의 필요성과 과제
	황선자 / 한국노총 고용정책국장

1. 생활임금운동의 필요성과 의의

1) 최저임금 및 최저생계비의 한계

○ 한국의 최저임금은 제도 도입 이후 꾸준히 상승되었으나 노동자 평균임금의 1/3 수준으로 매우 낮으며, 국제비교를 통해서도 (2008년 OECD 19개국 중 16위, 2007년 ILO 99개국 중 57위) 매우 낮은 것으로 나타나고 있음. 최저임금은 현행법에 따라 생계비, 유사 노동자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등을 반영해 결정하도록 되어 있지만, 현실에서는 최저임금위원회에서 최저임금 수준을 둘러싼 노사간의 입장충돌에 따라 합리적 기준이 없는 공익위원의 절충적 조정안에 의해 결정되는 상황임. 특히 이명박 정부 출범이후 4년 동안 최저임금은 810원 정도 올랐을 뿐임. “임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정”을 목적으로 하는 최저임금이 2012년 시급 4580원, 월 95만 7,220원(주 40시간, 월 209시간)이고, 이처럼 낮은 수준의 최저임금은 적용대상 노동자들의 생활안정을 보장할 수 없을 뿐 아니라 저임금 및 임금격차 해소, 분배구조 개선이라는 최저임금제도 본연의 기능을 제대로 수행하고 있지 못함. 최저임금제도가 본연의 목적을 달성하기 위해서는 최저임금 수준의 현실화가 시급한 과제이나 우리나라 최저임금제도 도입 25년의 역사는 이것이 용이한 과제가 아님을 보여줌.

○ 그리고 기초생활보장제도 수급자 선정 및 급여의 기준이 되며, 저소득층 지원정책에 기초자료로 활용되는 최저생계비 또한 매우 낮은 상황임. “건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 매월 소요되는 최소한의 비용”을 의미하며, 빈곤 기준선으로 기능하는 최저생계비가 2012년 1인가구 553,354원, 4인 가구 1,495,550원에 불과한 상황임. 현행 최저생계비의 결정은 3년에 한 번 최저생계비 계측조사와 중앙생활보장위원회의 심의, 의결을 통해서 이루어지고 있는데, 결정 방식 자체에 한계가 있음. ‘전물량방식’으로 절대빈곤관점의 계측조사를 하고 있고, 이를 조사자가 자의적으로 조정할 수 있도록 되어 있으며, 특히 예산에 맞춰 재조정되므로, 객관적인 결정방식으로 인정하기 어려운 상황임.

2) 생활임금운동의 필요성과 의의

○ 최저임금과 최저생계비가 저임금·빈곤 및 소득불평등 해소를 위한 본연의 역할을 하고 있지 못한 상황에서 저임금계층의 임금하한을 높이는 보완적 전략으로 생활임금운동을 전개할 필요가 있음.

○ 생활임금운동은 지방자치단체 등 공공부문에 직접 고용되었거나 이들과 계약을 맺고 있는 민간 용역업체, 그리고 지방정부로부터 재정지원을 받는 민간업체에 고용된 노동자와 같은 특정 그룹의 노동자를 대상으로 생활임금을 관철시키는 것을 목표로 함.

- 생활임금 요구의 기본 개념은 기업이 공공계약이나 보조금, 감세 등을 통해 지역 납세자가 내는 세금으로부터 이익을 얻고자 한다면, 그 회사는 종업원에게 괜찮은 임금(decent wage)을 지불하도록 하는 요구를 받아들여야 한다는 것임. 지자체는 공공계약을 낙찰받은 민간기업에게 공공기금 사용에 따른 책임을 부가함으로써 공공서비스의 질을 확보하고 모범사용자로서 민간부문의 노동조건을 선도할 수 있음.

○ 그동안 노동계와 시민사회 단체들은 최저임금 및 최저생계비의 현실화를 위해 꾸준히 노력해 왔으나 현재와 같은 최저임금 및 최저생계비 결정구조 하에서 이는 요원한 과제임. 최저임금 및 최저생계비가 터무니없게 낮게 설정되어 있는 상황을 타개하고 저임금 및 빈곤, 불평등 축소 투쟁의 사회적 확장과 일상적 전개를 위해 지역차원에서 생활임금운동을 전개할 필요가 있음.

- 생활임금운동은 최저임금 및 최저생계비 결정 시기에 집중되는 시기투쟁의 한계를 벗어나 일상적 저임금 및 빈곤 해소 투쟁이 가능함.

- 기존 운동의 구조와 임금투쟁 방식을 넘어서 지역을 기반으로 저임금 및 빈곤 해소를 위한 사회운동의 연대가 가능함.

- 생활임금 요구는 세금이 어떻게 사용되고 공공자금에 의해 어떤 유형의 일자리가 창출되어야 하는지에 대한 지역사회의 가치를 적극적으로 주장하는 것임.

○ 생활임금 캠페인을 통해 운동이슈들을 확대할 수 있음. 미국의 생활임금운동 사례를 보면 지역 내에서 저임금, 빈곤 문제를 해결하기 위해 높은 임금하한을 설정함으로써 입찰업자간 저임금 경쟁을 막는 것에서 더 나아가 복리후생, 노조활동권, 고용안정 보장 등의 노동기본권 그리고 공공서비스 확충 등으로 의제를 확대하고 있음.

○ 시장의 영역이 빠르게 확대되면서 왜곡된 시장작동에 대한 정부의 개입여지가 축소되고 있는 상황에서 지방자치단체의 공공계약과 저임금·빈곤 해소, 노동조건 개선 등과 같은 사회적 목표를 연계시킴으로써 사회정책수단의 확장이 가능함.

- 재원이 지역 주민의 세금으로 충당되고, 지방자치단체가 수요독점자이며, 민간기업에게는 막대한 시장기회로 간주되는 공공조달이 저임금·빈곤 해소, 임금격차 축소 등 사회적 가치를 생산하는 사회정책 수단, 나아가 지역의 지속가능한 발전을 가능하게 하는 전략적 정책수단으로 활용되어야 할 것임.

3) 생활임금 개념의 의의

○ 그동안 노동 및 시민사회단체에서 최저임금 투쟁의 일환으로 최저임금의 현실화를 통해 인간다운 삶을 위한 생활임금 보장을 요구해왔음. 최저임금이 한 가족을 부양하기에 충분하지 않다는 것을 제기하기 위해 생활임금이라는 용어를 사용하고 있음.

○ 생활임금은 노동자와 그 가족을 대상으로 하고 있어 여러 국제기구에서 규정하고 있는 노동자와 그 가족들의 양질의 생활을 보장하는 보수라는 개념에 충실하며, 노동계의 표준생계비 개념과 유사함. 따라서 생활임금운동의 전개를 통해 임금에 대한 사회적 관점을 변화시킬 수 있음.

- ILO는 최저임금의 결정은 빈곤을 극복하고 모든 노동자와 그 가족의 요구를 충족시키는데 기여해야 한다고 밝히고 있음(ILO협약 131호).

2. 생활임금운동의 현실화를 위한 과제

1) 생활임금의 기준 결정

○ 미국의 living wage calculator(http://livingwage.mit.edu/)와 같은 시스템을 구축할 필요가 있음.

○ 지역의 다양한 노동 및 사회운동 조직의 논의를 통해 결정

2) 생활임금운동의 주체형성

○ 생활임금 조례제정을 추진하기 위해서는 생활임금 필요성에 대한 당사자 및 시민사회의 흐름을 형성하는 것이 선행되어야 함.

- 현재 한국노총과 참여연대 등 시민사회단체를 통해 분산적으로 전개되고 있는 생활임금 조례제정 운동의 연대적 전개를 위해 운동진영의 단일한 연대체를 구성할 필요가 있음.

- 지역에서 생활임금을 이슈화하고 기준 결정에 참여하며, 조례제정 및 제정 이후 지속적으로 관심을 갖고 제대로 실시되고 있는지 감시․감독 및 개선 등 생활임금운동의 안정적 전개를 위한 지역차원의 생활운동 연대체의 형성이 요구됨.

○ 노동계의 입장에서는 미국의 생활임금운동의 사례에서 알 수 있듯이, 생활임금운동은 경제적․사회적 정의 운동을 위해 노동운동이 지역공동체에서 다른 운동단체들과 연합을 형성하는 것을 돕는 하나의 전략이 될 수 있음.

- 노동운동의 사회운동적 개조와 지역사회와 지역운동에 대한 노동의 개입 전략이 절실한 한국의 노동조합운동 진영에게 미국의 생활임금운동은 참고할 만한 사례임. 미국의 생활임금운동은 다양한 사회운동과의 연대를 통한 연합의 형성, 지역노조협의회의 재활성화, 새로운 노동자들의 조직화에 도움이 되었고 이는 미국의 노동운동의 혁신과 변화를 가져오는 계기로 작용하였음.

3) 생활임금운동의 방식

○ 지역별 생활임금 조례제정 방식 또는 계약준수제

- 2006년 9월부터 시작된 초기 논의 과정에서 지역별 생활임금 조례제정 방식의 운동에 대한 문제제기가 있었는데, 이는 정부와 사용자측에서 제기해 왔던 ‘지역 최저임금제도’의 문제와 관련되어 있음. 지역적 생활비 격차를 고려한 임금투쟁이라는 것이 실질적으로 지역차원의 운동을 형성하기 보다는 턱없이 낮은 최저임금이 오히려 하향압박을 받을 수 있다는 측면에서 위험성이 존재했을 뿐만 아니라, 노동자를 지역별로 분할하는 것이기도 했기에 당시에 자본에서 제기하는 ‘지역최저임금제도’를 막아야 한다는 판단 하에 활동의 방향에서 배제되었음. 지역 내 사회운동적 이슈와의 결합을 모색한다는 문제의식은 중요하지만, 그 방식을 ‘조례제정’으로 둘 수 없다는 인식하에 오히려 공공기관(지자체)를 중심으로 한 계약준수제 등이 운동의 방식으로 더 의미있게 고찰되었음.

○ 지역내 대중운동의 방식

4) 이행수단의 확보와 감시․감독의 문제

○ 생활임금 조례제정 이후 지자체가 생활임금법을 집행하는 것을 확인하고 감시하는 지속적인 활동이 요구됨.

- 미국의 생활임금법 이행을 둘러싼 투쟁 사례들은 생활임금조례의 통과가 자동적으로 해당 노동자들의 높은 임금을 보장하는 것은 아니라는 사실을 잘 보여줌. 미국의 생활임금운동은 생활임금조례 제정에서 더 나아가 생활임금법이 제대로 준수되고 있는지 감시하여 집행하도록 만드는 조치의 강화로 영역을 확대하였음. 이와 같은 조치에는 감시 방법의 결정, 이 법의 준수 여부를 감독하는 유급직원의 요구, 청문 및 진정 과정(hearing and complaint process)에의 개입 등이 있음.

○ 생활임금의 실효성 확보를 위한 이행 강제 수단의 마련이 필수적임.

- 생활임금의 이행을 보장하는 수단으로써 생활임금 위반 시 배상과 계약의 중도 해지, 공공계약입찰 금지, 대금의 지불 보류와 같은 적당한 제재 방안들이 강구되어야 함.

- 노동자에게 알리기 위해 관련 설비 및 작업장에서 보기 쉬운 장소에 임금, 노동시간 등 노동조건을 게시하도록 할 필요가 있음. 그리고 요구시 임금대장과 근로계약서 등 관련 자료를 제출하도록 의무화함.

- 이행상황에 대한 감시･감독 체계를 구축함. 계약체결 후 다각적인 방법으로 준수상황에 대한 조사 및 감독이 이루어지고, 그 결과를 계약의 유지나 이후 계약의 입찰 및 낙찰에 반영해야 할 것임.

○ 위탁수행과정 중 생활임금조례 준수여부를 심사하고, 현장조사를 통해 이의 위반이 발견되면 이를 시정하도록 하는 기능을 담당할 수 있는 부서를 운영하거나 ‘명예근로감독관 제도’ 등을 운영하는 방식을 고려해 볼 수 있음. 이와 함께 조례상 심의위원회를 운영토록하고, 심의위원회에 민간 전문가 및 지역의 다양한 이해당사자들을 참여시켜야 할 것임.

○ 현재 지자체 등의 민간위탁과 외주용역시 입찰자료로 제출된 용역비 산정 내역 중 인건비 산정내역보다 적은 인건비를 지급하거나 최저임금을 위반하는 등 많은 불법사항과 부당사례가 확인되고 있음. 이행수단이 확보되지 않는다면 생활임금이 제대로 지급되지 않고 오히려 민간위탁업자의 불법 이득으로 돌아갈 수 있음. 이는 생활임금에 대한 역풍으로 작용할 수 있음.

5) 공공계약관련 실태조사

○ 계약업체를 대상으로 임금 및 노동조건에 대한 실태파악이 이루어져야함.

- 지자체는 우선 계약업체의 일자리관련 정보, 즉 노동자 규모와 임금 및 노동시간, 복리후생, 기타 노동조건에 대한 정보를 체계적으로 수집하고, 이 정보와 계약자에 대한 다양한 정보들을 묶어 데이터베이스를 만들 필요가 있음. 이 데이터베이스는 우선 계약담당자가 입찰을 평가할 때 사용할 수 있도록 해야 함. 그리고 계약 및 계약 사업체에 대한 다양한 정보가 주민이 쉽게 알 수 있도록 공개되어야 하는데, 이는 낭비적이고 악용되는 계약을 밝히는데 효과적인 영향력을 발휘할 수 있을 것임. 계약관련 정보의 수집 및 공개를 통한 투명성의 강화는 임금 및 노동조건의 개선뿐 아니라 공공기금 사용의 효율성에 기여할 것임.

3. 생활임금 운동의 방향

○ 인간다운 생활을 누리기 위한 사회적 기준에 대한 광범위한 논쟁 및 요구를 확대하는 장이 되어야 함. 턱없이 낮은 최저임금 및 최저생계비, 빈곤선의 문제점을 고발하고 이의 현실화를 위한 논의 및 요구의 과정이 함께 진행되어야 함.

○ 적정한 임금선을 보장하기 위한 지방자치단체 내 조례제정 등의 현실적 운동과정에서 저임금 노동 및 빈곤의 문제점을 고발하고 이들의 생계 문제의 심각성을 알리고 소통하는 광범위한 사회적 토론의 장이 마련되어야 함.

○ 민주적 지방자치단체를 대상으로 모범적 생활임금조례를 제정하여 이를 전국적으로 확산시켜나감. 생활임금 조례가 제정된 이후에도 지속적으로 보완 및 감시·감독 활동이 전개되어야 할 것임.

	토론 6
	생활임금 캠페인
	김태현 / 민주노총 정책연구원장

1. 들어가는 말

- 생활임금켐페인을 전개하기 위해 참여연대에서 토론회를 개최한 것에 대해서 환영함. 민주노총은 2000년대부터 최저임금투쟁을 본격적으로 전개하면서 지자체의 생활임금 운동을 임금지침에 적극 포함해왔음. 따라서 생활임금운동이란 최저임금투쟁과 별개의 운동이 아니라 이를 지역 차원에서 보다 확대하고, 보다 선진적인 수준으로 끌어올리기 위한 부분으로 위치지워짐. 따라서 민주노총으로서는 지역본부의 위상과 역할을 높이고 한편으로는 지역내 공공부문과 연계된 노동자의 인간다운 생활을 보장하는 생활임금 켐페인을 적극 환영하는 바임.

- 이 글에서는 민주노총의 생활임금운동을 소개하면서 기존의 생활임금운동에서 드러난 몇 가지 한계와 문제점을 바라보면서 발제문에 대해 몇 가지 지적을 하고자 함.

2. 민주노총의 생활임금 요구

민주노총은 2000년도 최저임금쟁취투쟁을 임금요구의 핵심으로 요구하면서 한편으로 생활임금운동을 소개하고 지역 차원에서 생활임금쟁취투쟁을 전개할 것을 요구해왔음. 참고로 2005,2006, 2009년의 임금인상 요구안은 다음과 같음.

“ 민주노총은 임금격차 해소와 생활임금 쟁취를 위해 올해 공공부문 저임금 개선운동에 주력해야 한다. 비용절감 논리로 자행된 공공부문 민간위탁은 공공성 훼손은 물론 공공부문에서 수많은 간접고용 노동자들을 낳았으며 위탁과정의 투명성에서 문제가 발생할 뿐만 아니라 위탁업체의 이윤추구로 저임금이 발생할 수 밖에 없다. 민주노총 공공부문 노조들과 민주노총 지역본부들은 공공부문 간접고용 노동자들의 저임금을 해소하기 위해 올해 특히 생활임금 쟁취운동, 민간위탁 반대 및 철회를 위한 지자체 조례개정운동에 집중해야 한다. 이를 통해 비정규직 임금차별 해소는 물론 정규직화를 쟁취해야 한다.”

2005년 민주노총 임금인상요구중에서

“지자체 조례제정 등을 통한 지역내 저임금 해소

2006년 민주노총 임금인상요구중에서

<참조> 미국 생활임금제도

미국의 최저임금제도는 다른 나라의 최저임금제도와는 다른 특성을 가짐. 즉, 노사가 동수 혹은 일정비율로 참여하는 ‘위원회’를 통해 최저임금을 심의․결정하는 방식이 아니라, 법률로 2년에 한번 제정하는 방식을 취하며 이는 다시 연방법과 주법을 통해 이원화됨. 이러한 최저임금의 법률적 제정방식이라는 독특한 구조는 시민운동단체를 포함한 다양한 세력이 주(州) 예하의 지방자치단체를 단위로 생활임금운동을 추진하는 배경이 되됐며, 결국 연방-주-지자체로 이어지는 3중적 저임금 차단 제도의 특성을 갖고 있음.

생활임금운동은 주로 생활임금조례의 제정이라는 방식을 통해 이루어지며, 생활임금(living wage)의 지급을 요구하는 운동을 말함. 2003년 현재 미국의 103개 지방자치단체에서 제정되어 있으며 74개 이상의 지방자치단체에서 생활임금을 제정하는 운동이 진행되고 있음.

문제는 생활임금을 산정하고 수치화하는 것인데, 대부분의 경우 생활임금은 U.S Census Bureau의 빈곤세대 판정기준을 사용하여 빈곤선 위로 산정하는 것이 일반적임. 몇몇 지역의 경우 시범적으로 연구기관을 통하여 지역 빈곤선과 기본적인 욕구를 해소할 수 있는 비용을 합하여 산출해내고 있음. 생활임금은 일정 임금이 일괄적으로 지정되는 것이 아니라 지역마다 임금율이나 기타 부가적인 조항들이 각기 정해짐. 예를 들어 어떤 지역은 3인을 기준으로 빈곤선 위의 임금율로 설정하는 반면 4인가족을 기준으로 하는 지역도 있음. 또한 4인가족을 빈곤선으로 하여 임금율을 설정하였더라도 임금 외에 휴가, 건강급여, 정보공개, 지방고용, 노동조직화의 권리에 대한 지원 등도 지역마다 다름. 임금을 무엇으로 기준으로 하는지, 추가적인 조항들이 있는지에 따라 생활임금이 실질 생활에서 가지게 되는 가치는 매우 큰 차이를 보이기 때문에 생활임금을 어떤 기준으로 설정하고 부가적인 조항을 포함하는가는 생활임금운동에서 중요한 부분을 차지하게 됨.

“지자체 교섭 등을 통한 지역내 저임금 해소

민주노총은 지역과 공공부문 저임금 해소를 위해 지자체 하도급 문제와 관련한 교섭 등을 추진해야 함. 한편, 지역 내 저임금구조 개선대책의 일환으로 공공부문 하도급 문제에 대한 개입이 가능함. 향후 비정규직 및 저임금의 문제는 하도급문제를 포함한 산업구조개편이라는 방향으로 진행될 가능성이 큼. 따라서 지역적 차원에서 이 문제에 대응하기 위한 노동운동의 실천이 필요하며, 이의 기본적 방식으로 공공부문의 민간위탁 및 외부계약 업체에 대한 일종의 계약준수 프로그램을 실시하는 것임.“

2009년 민주노총 임금인상요구중에서

3. 발제문에 대한 몇 가지 문제 제기

1) 생활임금의 기준

- 발제문은 기존의 각종의 기준들을 검토하면서 별도의 생활임금 기준이 필요하다면서 4가지 대안을 제시하고 있음. 그러나 발제문에서 드러나듯이 생활임금운동을 총화하고 있는 미국 EPI의 연구에서도 중위임금 수준을 상대적 기준으로 제시하고 있는 부분을 눈여겨볼 필요가 있음. 특히 한국에서 최저임금운동이 상대적 기준으로 전체 노동자임금 평균의 50%를 기준으로 삼고 있다는 점을 참고할 필요가 있음. 현재 최저임금의 수준이 임금평균의 40%도 되지 않는 조건에서, 전체 최저임금운동이 50%라는 상대적 기준을 함께 받아들이고 있는 상황에서 별도의 절대적 기준을 만들어나가는 것이 전략적으로 올바른가 하는 측면을 검토할 필요가 있음.

- 두 번째로는 제시된 임금 기준이 단신과 4인 기준으로만 나누어져 있는데 이는 저임금노동자의 생활실태가 반영되고 있는가 하는 문제가 있음. 단신 기준은 가족이라는 생활실태 구조를 반영하지 못하고 있고, 4인기준은 너무 정상적 가족 기준이라는 점임. 미국이 편부모와 2인 자녀 모델을 선호하는 것도 현실적 저임금 노동자의 가족 구성을 반영한 것이라는 점을 고려할 필요가 있음. 단신기준에서는 사교육비를 별도로 추가하는 것은 실제 부양자녀가 없는 단신 노동자의 실태와 괴리된 모델이라는 문제가 발생함.

2) 조례제정운동의 필요성과 방향

- 미국에서도 생활임금운동은 조례제정운동으로 수렴되고 있으며, 실효성있는 방안을 마련하기 위해서는 반드시 조례제정운동으로 발전하는 것이 필요함. 다만, 한국에서 이를 완성하기 위해서는 생활임금의 기준만이 아니라 대중적 켐페인을 전개하기 위한 조례의 내용과 상이 분명히 제시되지 않고서는 곤란함.

- 발제문에서도 제시되듯이 공공부문의 비정규직을 보호하기 위한 지침에서 청소 등의 경우 제조업 보통인부 단가(일 57,859원), 시설물관리에서는 건설협회 시중노임단가 중 보통노임 단가 75,608원이 제대로 적용되고 있다면, 아마 별도의 생활임금운동이 필요하지 않을 것으로 보임. 왜냐하면 제조업 보통인부 단가는 주40시간 근무만으로도 약 150만원의 임금이 지급되고 시설물의 경우 약200만원의 임금이 지급되기 때문임. 현재 노동자의 표준적 노동시간을 생각하면 충분히 생활임금이 쟁취가능함. 결국 문제의 핵심은 정부의 지침이 지침일 뿐이고 현실에서는 작동하지 않고 있기 때문임.

- 그 핵심은 정부 지침은 일종의 예규나 지침일 뿐이고 법적 강제력을 지니고 있지 않기 때문임. 이에따라 정부종합청사나 마사회 등의 정부공공기관에서조차 최저임금 미달의 노동자들이 일하고 있는 실정임. 생활임금 운동의 현실화를 위해서는 이러한 지침과 현실의 괴리부터 해결해야 할 상황임. 아울러 낙찰율에 따라 임금이 저하된다는 것도 문제임. 설계임금이 100%라도 낙찰율이 떨어지면 이에 따라 임금도 저하됨. 현재 정부공계약의 낙찰율은 87.745% 정도인데  낙찰임금은 84%로 더욱 떨어지고 있음. 결국 낙찰율과 상관없이 설계임금이 보장되도록 강제하는 부분을 법제화하는 것이 보다 시급한 운동의 과제로 등장하고 있음.

- 두 번째로는 정부의 임금가이드라인임. 행안부의 임금인상억제가이드라인은 결국 전체 지자체를 규율하는 강력한 지침으로 작동하여 예를 들어 총액인건비 3% 인상이라는 기준이 되면, 최저임금이 6% 오르더라도 3% 기준에 맞추어야 되고 이를 위해 산정 노동시간을 줄이는 등으로 최저임금 인상분을 맞추는 등 실제 임금이 오르지 못하는 편법을 낳게 하고 있음.

- 민주노총은 지역내 공공발주 공사에 대한 근로조건 계약준수제를 대안으로 제시하고 있는데 생활임금운동이 이러한 근로조건계약준수제와 결합되어 실천되는 것이 필요함.

<참고> 공공부문 민간위탁에 대한 대안적 접근

- 지자체의 일상적 업무에 대한 민간위탁을 (재)직영화하고, 지자체의 각종 사업 시행시 입찰업체의 고용안정성과 근로조건 등을 평가하는 근로조건계약준수 프로그램을 실행할 필요가 있다.

○ 배경

- 97년 외환위기 이후 정부는 다양한 사무의 민간위탁을 공공부문 전체에 걸쳐 추진하기 시작했음. 정부는 상근인력의 감축목표를 정하고 지방교부세 산정시 인센티브를 적용하는 방식으로 각 정부부문의 목표 달성을 독려해왔음. 이에 따라 공공부문에서 비정규직화가 급속도로 진행되어왔을 뿐만 아니라, 저임금 노동의 확산, 공공서비스의 기능 축소 및 사실상 간접고용의 형태로 위법적 고용형태가 늘어나고 있음.

- 더불어 이는 2007년부터 전체 정부부문에 걸쳐 시행될 예정인 총액인건비제와 연동되어 있는데, 행정자치부와 기획예산처는 현재 총액인건비제 전면 시행을 위한 사전적 조치로서 공공부문의 구조조정을 가속화시키고 있으며, 각각의 부처 및 지자체 역시 이를 이유로 무분별한 민간위탁의 확산을 사실상 방기하고 있는 실정임.

- 따라서 공공부문의 민간위탁에 대한 두 가지 정책적 대응이 필요하다고 볼 수 있는 바, 첫째, 민간위탁 자체를 엄격히 제한하여 해당업무를 지자체를 포함한 정부부처에서 직접 고용케 하는 방안과, 둘째 계약준수프로그램을 도입하는 방안을 강구할 수 있음. 이러한 목표를 위해 지역단위의 ‘계약준수위원회’를 설치토록 함.

○ 목표

- 먼저, 민간위탁에 대한 제한은 지자체 단위에서 위탁의 기준을 재정립하는 방안을 통해 가능함. 행정기관이 시행할 수 있는 민간위탁의 기준과 관련하여서는 대통령령(‘행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정’)과 지방자치법에 의거 지자체의 장이 정할 수 있는 바, 지자체의 조례를 통해 민간위탁을 ‘공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무나 특수한 전문지식을 요하는 사무’로 제한할 수 있음. 특히, 단순사무행정 및 시설관리를 포함한 단순 행정 관리사무 등에 대한 민간위탁을 금지토록 함.

- 다음으로, 지자체의 관급사업 발주를 포함하여 민간위탁으로 인한 저임금 및 열악한 노동조건의 확산 및 위법적 현장실태를 근절하기 위해 계약준수프로그램을 도입함. 이는 노사동수로 구성된 ‘계약준수위원회’의 설치를 통해 가능한데, 지자체와 민간기업가 조달계약을 체결할 때 임금 및 (포괄적) 노동조건을 심의케 하여 저임금 근절, 고용차별 개선, 지속적 현장감독 등을 실시함.

○ 방법

- (민간위탁의 제한) 지자체의 조례 제․개정을 통해 단순사무행정 및 시설관리를 포함한 단순 행정 관리사무 등에 대한 민간위탁을 금지함.

- (계약준수프로그램)

․현재 전문가 중심으로 구성되어 예산 효율성만을 배타적으로 심의하는 현재의 계약심의위원회를 노사동수로 구성된 계약준수위원회로 개편하며, 그 기능을 대폭 확대함.

․위원회의 심의 대상 및 기준은, ① 먼저 임금수준과 관련하여, 먼저 현재 저임금 확산의 직접적 원인이 되고 있는 최저낙찰제를 개선하여, 입찰금액 가운데 임금부분을 별도로 분리하고 임금 하한선을 정하여 적정가격 낙찰제를 법적으로 명시함. ② 다음으로 고용평등과 관련하여, 직종별/직급별/고용형태별 여성 고용현황, 고용평등을 위한 연차 보고서 및 이행실적을 제출할 것을 서약하도록 함.(적극적 차별시정조치) ③ 이 외에 비정규직의 규모, 임금체불 및 부당해고 경력 등을 포함시킴.

․위원회의 (추가) 기능으로, 현재 민간위탁에서 참조되는 법정 통계치가 비상식적으로 낮은 임금단가를 산정하고 있음을 감안하여 임금단가를 산정하는 기준치를 독자적으로 심의/결정할 수 있도록 하며, 해당 고용조건이 현장에서 잘 준수되고 있는지에 대한 일상적인 감독을 실시하도록 함(지방계약법내의 주민감독원제도 활용).

․준수사항의 위반과 관련하여, 계약의 이행 동안 해당 계약업체가 당초 입찰심의기준을 준수하지 않거나, 노동조건을 악화시키는 경우, 계약 당시 약속된 이행과제를 수행하지 않거나 이행실적이 부실할 경우, 자격(재)심사, 범칙금 부과, 조달계약 해지, 향후 몇 년간 입찰 제한 등의 불이익을 줌.

․연속적 하도급의 경우, 계약업체가 다른 업체에게 재도급을 주는 경우에도 당초 사항을 준수하겠다고 서면으로 확약하는 경우에만 재발주할 수 있도록 규정하며, 2차 도급업체의 위반사실이 발견될 경우, 1,2차 도급업체 모두 관련 제제를 받을 수 있도록 함.

- 생활임금운동이 성공하기 위해서는 노동조합, 시민사회단체 등이 연대하여 “노동이 존중받는 00시 만들기” “생활임금 보장되는 00시” 등 전사회적인 켐페인으로 확대하여야 함. 이를 위해서 민주노총도 적극적인 운동을 전개해나가야 할 것임. 기존의 대지자체 교섭을 평가하고, 대안적 지역운동으로 발전시켜나가는 운동이 필요함. 이를 위한 지역차원의 연대운동을 보다 확대해나가야 할 것임. 이 토론회를 계기로 지역차원에서 보다 면밀한 노동자 실태조사, 생활임금을 가로막는 각종의 법제도, 실현가능한 조례의 상과 내용 정리 등등의 사업을 이후에 노동조합과 시민사회가 본격적으로 전개하는 계기가 되길 기대함.

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